Analyse coût-bénéfice, paternalisme et économie comportementale

Je travaille actuellement sur un papier portant sur l’introduction de considérations paternalistes en économie normative, et plus précisément sur l’articulation entre la définition du bien-être comme satisfaction des préférences, caractéristique de l’économie du bien-être standard, et les débats sur le paternalisme et l’autonomie qui se développent depuis quelques années suite aux travaux de Thaler et Sunstein sur le « paternalisme libéral ». Un aspect intéressant est qu’une partie des économistes (pas tous néanmoins) qui défendent une approche plus ou moins paternaliste utilisent toujours la définition standard du bien-être (comme par exemple Douglas Bernheim et Antonio Rangel dans leurs travaux sur la « behavioral welfare economics »). Cela semble paradoxal car la définition du bien-être comme satisfaction des préférences a été historiquement fondée sur un principe de « souveraineté du consommateur » aux antipodes du paternalisme.

Au-delà des développements de l’économie comportementale et des réflexions sur la paternalisme libéral, ce qui motive cette réflexion est également l’importance de cette problématique du point de vue de l’analyse coût-bénéfice. Cette dernière occupe une place centrale dans les pays anglo-saxons, et plus particulièrement aux Etats-Unis où les agences fédérales ont l’obligation de mener une analyse coût-bénéfice dès lors que la réglementation envisagée atteint une certaine échelle. La mesure de ces coûts et bénéfices est évidemment un problème méthodologique et théorique majeur. Traditionnelement, ils sont mesurés en termes de disposition à payer et de disposition à accepter, autrement quelle valeur monétaire un agent économique accorde à la mise en oeuvre d’un projet ou au contraire au statu quo. La connexion avec la définition du bien-être en termes de satsifaction des préférences est évidente : si l’on considère que les dispositions à payer/accepter des agents dépendent de leurs préférences, l’analyse coût-bénéfice amène ni plus ni moins à mesurer le bien-être pour déterminer l’alternative qui le maximise.

L’introduction de considérations paternalistes dans le cadre de l’analyse coût-bénéfice peut être concrètement illustrée. Ainsi, l’année dernière aux Etats-Unis, la Food and Drug Administration (FDA) a mené une analyse coût-bénéfice concernant l’inscription d’avertissements conernant les dangers du tabac sur les paquets de cigarettes (voir ce billet sur Orgtheory, dont est issue la photo ci-dessous) :

Dans son analyse, la FDA a accordé une grande importance à la perte de bien-être générée par ses avertissements, en raison de la supposée baisse du plaisir lié au fait de fumer qui en résulte. On peut considérer ici que la FDA a apppliqué à la lettre le principe de souvenraineté de consommateur. Mais ce qui motive la réflexion de mon article est la critique développée par une équipe d’économistes dans laquelle figure notamment Thomas Schelling et Daron Acemoglu. Dans la section consacrée à la mesure du surplus du consommateur, ces économistes écrivent ainsi (p. 12 et suivantes) :

Once smokers begin smoking, extensive behavioral economic and psychological research shows that their decision to continue to smoke are time inconsistent, satisfying their short‐run desire for immediate gratification rather than their long‐run desire for good health, then later regretting these decisions. Data from the 2002 wave of the ITC‐US Survey show that more than nine out of ten smokers agreed or strongly agreed with the statement « If you had to do it over again, you would not have started smoking » (Fong, et al., 2004). Similarly, CDC reports that in 2010, nearly seven out of every ten smokers reported that they wanted to quit smoking completely and more than half of all smokers stopped smoking for at least one day because they were trying to quit smoking (CDC, 2011). Yet only 2.7 percent of smokers quit each year (Warner and Mendez, 2010).

These data strongly suggest that many, and likely the vast majority of smokers do not find smoking ‘pleasurable’ and derive little ‘consumer surplus’ from smoking. Instead, most continuing smokers are avoiding the withdrawal symptoms they would experience if they were able to stop smoking and break the addiction that most regret having ever started. Indeed, Gruber and Mullainathan (2005) find that the self‐reported happiness of potential smokers rises when cigarette taxes are increased. This is consistent with quitting causing an increase, rather than a reduction, in consumer surplus. Note that smoking literally rewires the brain (Arain, et al. 2013), a phenomenon not familiar to many economists but indicative of a biological barrier to smokers’ exerting the self‐control that is essential in the model of rational consumer behavior.

In discussing the issue of how to treat lost consumer surplus in this type of economic impact analysis, we decided that it was most informative to separate smokers into those who became regular smokers before the legal age of smoking, and those who become regular smokers thereafter. For the former group, society has clearly decided that the decision to initiate smoking is an irrational decision and any changes in their conventionally‐calculated consumer surplus resulting from changes in their tobacco use in response to GWLs or other actions should not be counted as a cost in the economic impact analysis of FDA’s rules on tobacco. This is illustrated by laws regulating youth access to tobacco products, including FDA enforcement of a national legal purchase age of 18 for tobacco products over which it has jurisdiction. We refer to this as the ‘principle of insufficient reason’ approach and argue that the benefits to those who started using tobacco products regularly before 18 years of age and who quit in response to FDA regulatory actions should not have any offset for lost consumer surplus.

(…)

For adult initiators, our consensus is that the larger failure is their inability to quit, even when that is their long run plan ‐ what we call the self‐control problem. In the simplest model, adults would smoke even if the pleasure they derive from smoking is less than the costs they incur if those future costs are excessively discounted, a calculus further complicated by addiction. If smoking is an addiction‐related, impulsive behavior, then GWLs could significantly affect how and whether such impulses are turned into smoking behavior. The behavioral economics literature has formalized the time‐inconsistencies that impede smokers’ quit attempts in two key theoretical concepts: present bias and projection bias. Present bias is the tendency to systematically overvalue immediate costs and benefits relative to those in the future, leading to impulsivity and self‐control problems (Laibson, 1997). Projection bias is the tendency to underpredict how much a person’s preferences will change in the future; that is, smokers may underpredict the degree to which they will value being smoke‐free (Lowenstein, et al., 2003).

(…)

Finally, as highlighted by Laux (2000), the importance of peer effects in smoking cause the amount of consumer surplus to be partly determined by societal smoking rates. Because of this, regulations that lead smokers to quit can lead to gains, or ‘negative losses,’ in consumer surplus. While peer effects are particularly important for young people (USDHHS, 2012), growing evidence indicates that they are also important for adults (e.g., Christakis and Fowler, 2008). How consumer surplus is affected by peer influences largely depends on social norms about smoking. As anti‐smoking norms get stronger, smokers are increasingly marginalized, implying that quitting smoking will enhance an individual’s well‐being. In the instance of the GWLs, this reflects the fact that decisions to quit smoking are made voluntarily by individuals. Note that peer effects are likely to be especially important among the low‐income and less educated, the populations with higher smoking prevalences.

L’analyse repose sur un savant mélange de résultats expérimentaux constitutifs de l’économie comportementale et de considérations normatives et évaluatives concernant la nature du bien-être. Ce dernier est tantôt défini en termes de plaisir ou de bonheur, tantôt en termes de satisfaction de préférences « rationnelles ». On a même l’idée que la satisfaction des préférences de certains « selves », que l’on identifie aux décisions prises avant l’âge de 18 ans, ne doivent pas être prise en compte dans le calcul du surplus du consommateur et donc dans la mesure du bien-être.

Au-delà du problème de la détermination de la rationalité des préférences ou de la justification du poids accordé aux décisions prises à tel ou tel moment de la vie, il est intéressant de noter que la question de l’autonomie (constituve du principe de souveraineté du consommateur) disparait complètement. Est-ce qu’il faut introduire cet aspect dans l’analyse coût-bénéfice (la perte d’autonomie étant alors un coût) ? Ou bien comme une contrainte au sein de laquelle s’insère l’analyse coût-bénéfice (on s’appuie sur les résultats de l’analyse dans la limite du respect d’un principe de liberté minimale) ? La difficulté que posent ces questions du point de vue de l’économie normative rappelle les limites d’une approche purement welfariste, largement mise en avant par Amartya Sen depuis les années 1970, lorsqu’il s’agit d’intégrer des considérations éthiques qui ne se réduisent pas à la satisfaction des préférences.

Economie comportementale, économie normative et le « problème de la réconciliation » : un faux problème ?

Dans un article de 2012, R. Sugden et B. McQuillin s’intéressent aux tensions qui se développent entre économie positive et économie normative en raison des résultats de l’économie comportementale. Cette dernière tend à indiquer que les individus sont « irrationnels », dans le sens où leurs choix ne sont conforment pas aux prédictions de la théorie de l’utilité standard. Notamment, les choix des individus manifestent des incohérences temporelles (en révélant en particulier une inversion des préférences). Par ailleurs, les attitudes des individus à l’égard du risque et de l’incertitude ne semblent pas se conformer aux axiomes de la théorie de l’utilité espérée. Ici encore, il semble tout simplement que les préférences des agents sur des loteries ne répondent pas à un critère de cohérence minimum.*

Instabilité des préférences en économie positive et normative

Il est bien connu que le concept de préférence est absolument central dans l’analyse économique moderne, c’est-à-dire depuis au moins Pareto. Tous les modèles micro- et macroéconomiques reposent sur une spécification des préférences des agents (le plus souvent représentées par une fonction d’utilité) à partir de laquelle les économistes dérivent des conclusions sur le problème qui les intéressent. La plupart du temps, l’économiste ne prend pas la peine de justifier la spécification particulière qu’il utilise et, surtout, fait l’hypothèse implicite ou explicite que ces préférences sont stables. On dit ainsi souvent qu’en économie, les préférences sont « données », c’est-à-dire exogènes. Dans un récent billet, Noah Smith s’inquiète : que se passe-t-il si, comme semblent l’indiquer tout un ensemble de travaux expérimentaux, les préférences des agents sont en réalité instables et changent à travers le temps de manière a priori plus ou moins aléatoire ? La conclusion de Smith est assez radicale (dans bien des cas, cela rend l’analyse économique non pertinente), et je voudrais la tempérer un peu, notamment en distinguant les conséquences de l’instabilité des préférences en économie positive d’une part, en économie normative d’autre part.

Le paternalisme est-il réellement inévitable ?

Dans leur article pionnier sur le « paternalisme libéral » (libertarian paternalism), Cass Sunstein et Richard Thaler défendent l’idée que le paternalisme est inévitable, que ce soit de la part d’organisations privées telles que les entreprises, ou de l’Etat. En conséquence, puisqu’on ne peut éviter toutes les formes de paternalisme, autant mettre en place celui qui préserve au mieux la liberté de choix et la souveraineté du consommateur, en l’occurrence le paternalisme libéral.

Economie comportementale et bien-être

Soit un produit S, dont la consommation par une partie N des membres d’une population P diminue le bien-être de l’ensemble des autres membres M de P. Autrement dit, la consommation de S par N génère des externalités négatives. Dans l’hypothèse où les coûts de transaction ne sont pas trop élevés, et si l’on suppose que N et M peuvent choisir collectivement de manière rationnelle et optimale (i.e. pas de problème d’action collective et d’agrégation des préférences), alors on peut imaginer une négociation entre N et M débouchant sur une transaction où M payent N pour que ces derniers réduisent leur consommation de S. Plus exactement, si l’utilité totale que N tirent de leur consommation de S dans une quantité q est U_N(q) = u et que le désagrément lié à cette même consommation génère une perte d’utilité chez M de V_M(q) = v, alors les membres de M proposeront un paiement x tel que V_M(x) ≤ v aux membres de N pour que ces derniers cessent de consommer S. Si U_N(x) ≥ u, ils accepteront. Le même raisonnement est applicable dans le cas où il s’agit non pas de supprimer la consommation de S, mais de la réduire d’un montant ∂q (dans ce cas, il faut que la diminution de la consommation ∂q satisfasse les inégalités suivantes : V_M(x) ≤ V_M(∂q) = v’ et U_N(x) ≥ U_N(∂q) = u’).

Supposons maintenant que M et N sont les mêmes personnes mais à deux moments différents dans le temps. Pour clarifier, on notera N_t et N_t+1 les deux mêmes populations se succédant dans le temps. Au temps t, les membres de N ne souhaitent pas consommer S. Au temps t+1, les membres de N souhaitent consommer S. Mais comme N_t et N_t+1 sont les mêmes personnes, la consommation de S par N_t+1 a un impact (négatif) sur N_t. On a donc un nouveau problème d’externalité négative. Peut-on imaginer le même mécanisme de négociation et de marchandage que ci-dessus pour régler le problème ? La réponse est non car l’éventuel « contrat » qui pourrait être conclu ne pourrait être mis en application : quand bien même N_t et N_t+1 pourraient contracter en  t pour réduire la consommation de S en t+1, N_t+1  n’auraient  aucun intérêt à respecter l’accord. Il en va de même pour les vendeurs du produit S. La solution « coasienne » n’étant pas disponible, la taxation voire l’interdiction pure et simple de S semble être la seule solution pour remédier au problème de l’externalité.

Comme le laisse entendre Jeff Ely, taxer les sodas, ou interdire leur vente dans un volume supérieur à une certaine limite comme a voulu le faire le maire de New York, pourrait se justifier par ce raisonnement. Sauf qu’en réalité les circonstances sont un peu différentes. Est-on sûr que les personnes qui consomment les sodas et que celles qui demandent la régulation de leur consommation sont les mêmes personnes ? Dans le cas d’espèce, on peut fortement en douter. Supposons que ce ne soit pas le cas. Nous nous retrouvons alors dans la configuration du premier paragraphe, avec deux populations N et M bien distinctes. Il y a toutefois une différence notable : il est très difficile de considérer que la consommation de S par N génère des externalités négatives sur M. Autrement dit, puisqu’il n’y a pas d’externalité, la situation actuelle (caractérisée par un certain niveau q de consommation par N) est d’ores et déjà optimale au sens de Pareto. L’intervention du législateur ou du politique ne peut alors se justifier que de deux manières :

* on parvient à démontrer que les conséquences de la consommation de S par N a des effets sur la santé de N (obésité, diabète, etc.) et que ces effets entraînent à leur tour un coût économique pour les membres de M. C’est possible, en particulier dans un système où la santé serait socialisée. Mais ce n’est pas certain : la consommation de certains produits peut réduire l’espérance de vie de telle sorte que in fine des économies seront faites par une diminution des dépenses pour traiter des maladies liées à la vieillesse ;

* on invoque un critère éthique ou normatif particulier autre que le critère de Pareto pour justifier malgré tout la régulation de la consommation de S. C’est une possibilité, mais il faut alors expliciter ce critère et le justifier. L’argument se déplace alors du terrain de l’analyse économique vers celui de la philosophie morale. C’est le problème du versant normatif de l’économie comportementale : il existe peu ou proue de tentatives de justification d’un tel critère alternatif. Le plus souvent, celui-ci reste implicite et mal identifié.